Rencontre entre la Commission Nationale du Débat Public et FNE Ile-de-France

14 juin 2022, compte-rendu 

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Participants :

Patrick Deronzier, Directeur de la CNDP et Nathalie Durand, Déléguée Régionale d’Ile-de-France,

Objectifs de la réunion :

• Connaître les missions de la CNDP, et les possibilités de sollicitations pour les associations
• Identifier des cas dans lesquels une saisine de la CNDP est possible au niveau local

Qu’est-ce que la CNDP ?

La CNDP est une autorité administrative indépendante dont le rôle est de faire valoir le droit à l’informations et à la participation de chacun.e prévues par le code de l’environnement ou promues de manière volontaire par les pouvoirs publics. Ces procédures doivent permettre aux citoyens de contribuer à l'élaboration des décisions sur les projets et les politiques publiques à fort impact socio-économique et environnemental, et permettre aux décideurs d’être éclairés par les contributions et par l’expression du public. En cela, la CNDP veille au respect du droit d’information et de participation du public dans les processus d’élaboration des projets d’aménagements et d’équipement d’intérêt national, ainsi que des plans et programmes nationaux et territoriaux ayant une incidence sur l’environnement.

Cette institution est indépendante des pouvoirs publics et des porteurs de projet, bien que son siège se trouve dans les locaux du ministère de la transition écologique. Il s’agit d’un autorité administrative indépendante (qui a donc le même statut juridique que le Défenseur des droits ou l’Autorité de sûreté nucléaire par exemple). Les statuts de cette organisation soulignent les principes de neutralité et d’indépendance, de transparence, d’argumentation qualitative, d’égalité de traitement et d’inclusion de tous les publics.

La CNDP est une commission composée de 25 membres qui siègent une fois par mois pour rendre des décisions (d’organiser des débats publics ou des concertations, définissant leurs modalités, le calendrier etc).

Quel est le rôle de la CNDP ?

La CNDP a été créée par la loi du 2 février 1995, relative à la protection de l’environnement, dite « loi Barnier ». Elle est devenue une autorité administrative indépendante en 2002.

La CNDP rend un avis sur la façon dont la concertation s’est déroulée et non pas sur le fond. Son mission diverge donc partiellement de celui du commissaire enquêteur, chargé de rendre un avis personnel sur la qualité et le déroulé de l’enquête publique. Il s’agit de mettre en avant les points de vigilances, d’émettre des observations, poser des questions. La concertation permet d’associer les publics, d’élargir le cadre des sujets porté au débat, d’objectiver les problématiques et rendre les échanges plus respectueux dans le respect du droit des uns et des autres à intervenir, notamment par l’exigence d’argumentation portée par la CNDP.   Elle propose également des espaces de dialogue afin de débattre de l’opportunité et des alternatives du projet.

Pour mener à bien sa mission, l’intérêt pour la CNDP est d’être sollicité le plus tôt possible dans le processus. Le plus souvent, c’est le porteur de projet qui la contacte directement.

Elle peut en particulier décider d’organiser un débat public ou une concertation préalable permettant de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques ou orientations principales du projet ou document de planification concerné, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire.

Elle est chargée d’établir la liste des garants et de désigner ces derniers pour les projets ou documents soumis à une concertation préalable organisée sous l’égide d’un garant en application du code de l’environnement, et sont indemnisés par la CNDP.

La CNDP a également des missions de conseil et de recommandations visant à favoriser et développer la participation du public (plan de refonte de stationnement, charte de participation, convention citoyenne…)

L’intervention de la CNDP est une exception française, agissant en amont du projet, mais dans un champ relativement réduit.

Son intervention est possible avant le dépôt des demandes d’autorisation environnementale ou de permis de construire, ou parfois jusqu’à l’ouverture de l’enquête publique de ces autorisations.

En bref : Le débat public précède les enquêtes publiques (ou les projets sont déjà aboutis), la CNDP peut permettre d’ouvrir un débat au stade où toutes les options et solutions sont possibles.
Le rôle de la CNDP s’arrête là où commence l’enquête publique.

Dans quels cas la CNDP intervient-elle ?

Sur les projets nationaux, elle est saisie obligatoirement au moment où le projet est conçu, mais également quand celui-ci est révisé, hormis le cas de la Programmation Pluriannuelle de l'Énergie (PPE) où elle opère une mission de conseil et consulte le Plan Climat-Air-Énergie-Territorial (PCAET) ainsi que l’organisation SAGE, bureau d’étude multi-disciplinaire.

Tous les projets qui sont dans le champ des études d’impact environnemental de la CNDP peuvent la consulter . Par exemple, la gare du Nord fait partie du champ de l’urbanisme et de l’environnement, mais l’autorité a la possibilité de demander une mission de conseil. Cette fonction de la commission est limitée puisqu’elle dépend de la volonté de l’autorité ou du maître d’ouvrage du projet.

Le public et les associations peuvent à cette occasion informer le porteur de projet. La CNDP est également habilitée à faire une mission de conseil sur tout ce qui touche à la participation du public. Elle est de plus en plus sollicitée pour des missions d’appui et de conseil ; ou d’avis à caractère méthodologique.

Il y a entre trois et cinq mille enquêtes publiques environnementales par an. Une dizaine de projets doivent obligatoirement saisir la CNDP chaque année et elle intervient sur environ soixante nouvelles missions par an (les autres sollicitations étant sur la base de démarche volontaire des maitres d’ouvrage)

L’article R. 121-2 du code de l’environnement précise, conformément à l’article L. 121-8 du même code, les projets pour lesquels la CNDP doit être obligatoirement saisie (article L. 121-8 I) et ceux pour lesquels il existe une obligation de publicité et une faculté de saisir la CNDP pour les tiers (article L. 121-8 II). Enfin, la CNDP est obligatoirement saisie des plans et programmes de niveau national faisant l'objet d'une évaluation environnementale ; pour les autres plans, tels que le PCAET, le PPA, le PRPGD, la saisine est facultative.

La nomenclature de l’article R. 121-2 est très précise, les seuils financiers et techniques sont très élevés, et seulement une dizaine de projets par an doit obligatoirement mener à une saisine de la CNDP. De tels seuils existent également pour encadrer la saisine par les tiers, ce qui restreint le champ d’intervention de la CNDP.  

Pour que la sollicitation de la CNDP soit obligatoire, les seuils minimaux sont les suivants (HT pour ceux financiers) :

• projet d’équipement industriel : 300M €
• projet de création d’une nouvelle centrale nucléaire ou d’un nouveau site non productif : 230M €
• projet d’équipement culturel, sportif, scientifique ou touristique : également 230M €
• projet de création ou d’élargissement d’autoroute, de voie navigable ou de ligne ferroviaire : 230M € ou 20km de longueur
• projet de création ou d’extension de port : 115M € ou 100ha de superficie
• projet de création ou d’extension de piste d’aéroport destiné aux services de grande distance : 55M €
• projet de création de lignes électriques : 200kv et 15km de longueur
• projet de conduites de gaz, d’hydrocarbures ou de produits chimiques : 600mm de diamètre et 100km de longueur
• projet de création d’un réservoir ou d’un barrage hydroélectrique : 10M de m³
• projet de transfert d’eau de bassin fluvial : 0,5 m³ par seconde de débit

Pour pouvoir saisir la CNDP en tant que tiers, l’initiative s’exerce par dix mille ressortissants majeurs de l'Union européenne résidant en France, dix parlementaires, le conseil d’une collectivité compétente en matière d’aménagement ou bien une association de protection de l’environnement agréée au niveau national . Les seuils financiers et techniques imposés sont alors abaissés par rapport à ceux impliquant la saisine obligatoire de la CNDP ; ils sont réduits de moitié, sauf certaines spécificités techniques (v. article R. 121-2 du code de l’environnement, aux §2, §4 et §5).

La CNDP a-t-elle d’autres missions ?

La CNDP apporte également un appui méthodologique et garantit le dispositif de concertation. Mais la demande de mission de conseil doit intervenir avant l’organisation d’une enquête publique. Par ailleurs, la mission de conseil s’arrête dès l’obtention de la première autorisation (donc ça peut être un permis de démolir comme une DUP).

(Autre possibilité liée à la mission de conseil : avis méthodologie demandé par la LPO sur les arrêtés chasse)

Focus sur l’obligation de publicité de la possibilité de saisine de la CNDP

Il peut être rappelé au préfet qu’il dispose selon l’article L.121-17, d’une faculté d’imposer, par décision motivée aux maîtres d’ouvrage pour des projets soumis à évaluation environnementale d’organiser une concertation préalable réalisée selon les modalités définies aux articles L.121-16 et L.121-16-1. C’est-à-dire avec un garant qui sera désigné par la CNDP, et ce jusqu’à 15 jours après le dépôt de la demande d’autorisation au titre du code de l’urbanisme bénéficient de ce même pouvoir.

Publicité + droit d’initiative = deux leviers sur lesquels on peut demander la sollicitation de la saisine de la CNDP

Obligation de publicité sur la saisine possible de la CNDP à si elle n’existe pas et que la CNDP n’est pas saisie d’office = fragilité juridique

Et le rôle des associations dans tout ça ?

Les associations peuvent intervenir en :

• transmettant des informations à la commission nationale du débat public.
• argumentant lors dès débat dans l’objectif d’influencer la décision du porteur de projet, faisant valoir son droit d’initiative en tant qu’association environnementales auprès du préfet ou de la CNDP.
• Produisant des cahiers d’acteurs
• Utilisant leur pouvoir d’exercer leur droit d’initiative auprès du préfet pour qu’il impose une concertation avec garant de la CNDP sur tout plan et programme (PCAET, SAGE, …) ou sur les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale et ayant un caractère public (la loi fixe un seuil > 5 M € de financement public)

Quelles limites à ces actions ?

Ce qui relève des consultations obligatoires du code de l'urbanisme écrase les obligations du code de l’environnement, excepté pour les projets d’envergure qui représentent une dizaine à une vingtaine par an (ZAC, gares, rocades, port de plaisance...) concerné par la loi ELAN relative à la concertation “code de l’environnement”.

A la place de ces obligations du code de l’environnement, les obligations de concertations du code de l’urbanisme sont très légères. Les collectivités prennent quelques modalités et n’ont à respecter que leurs propres règles. Au contraire du code de l’environnement qui est très encadré.

En France, l’accès à des dispositifs de démocratie participative part de loin.

En matière d’organisation des enquêtes publiques, le gouvernement veut accélérer de plus en plus la participation préalable par voie électronique “PPVE” en remplacement des enquêtes publiques.

Au sujet des plans, il serait pertinent de discuter non pas de l'opportunité du plan, mais de ses objectifs, de ses caractéristiques et impacts environnementaux, socio économique et d’aménagement.

Droit des affaires : limite la diffusion de données sur les projets au moment où les sites industriels sont proposés

La concertation est un processus de légitimation de la décision, elle permet de construire un processus délibératif qui s’appuie sur :

-             L’information les publics (études, données avec des points de vue différents…),

-             L’apport d’éléments pour que chacun puisse monter en compétences,

• La participation avec une pluralité des publics, qui offre une diversité de points de vue et favorise l’argumentation et la contre argumentation, un débat en amont, quand le projet n’est pas encore « ficelé »,

-             Un débat en opportunité et de ses alternatives à un ou des problèmes communs (dans ce cas l’énergie).

• L’offre d’espaces de dialogue qui permettent à chacun de s’exprimer de manière individuelle et pour l’intérêt général.

Echanges avec la CNDP sur des luttes locales :

Sur le sujet de la Tour Eiffel : Des incohérences ont été relevées dans le dossier, notamment lorsque la Commission a conclu que la consultation s’était bien passée alors que celle-ci comportait 90% d’avis défavorables. C’est à la suite d’une grève de la faim, d’initiative individuelle, que la Ville de Paris a répondu aux sollicitations.

Sur l’incinérateur d’Ivry :  le débat, initié en 2010, concernant l’usine d’incinération de ville d’Ivry est toujours d’actualité.

Sur la méthanisation : la question se pose sur les moyens d’intervention, sur le plan national et régional, relatifs à la méthanisation, notamment, en matière de méthanisation agricole, comme dans le département du Val d’Oise.

Sur l’aménagement de Paris Nord : L’association pour le Suivi de l’Aménagement Paris Nord (ASA PNE) interpelle sur la construction effrénée des villes et de la SNCF le long du périphérique. Le projet du CDG express pose également problème quant à sa durée qui s’étale sur plus de vingt ans. 

Sur “Village Nature” : il a été présenté comme terminé lors des concertations à son sujet, ce qui n’a rendu possible que des observations en marge dudit projet. La CNDP est également venue, plus récemment, sur le projet de centre pénitentiaire à Crisenoy, au nord de Melun (77). Les concertations ont lieu une fois le projet arrêté. Il faut trouver un moyen pour obtenir les informations plus en amont et être écouté lors de nos interventions.

Sur la Gare du Nord : L’association Retrouvons le Nord de la Gare du Nord (RNGN) appelle à un consensus sur le nouveau projet, réduit, de la Gare du Nord et propose d’organiser une concertation.

Sur les projets de contournement des villes : notamment à Melun (forêt de Bréviandes), autour de Coulommiers et sur le territoire d'un projet de Parc naturel régional.

Sur l’île Seguin : Organisation d’un travail sur un projet de loi sur les fleuves, inspiré par la loi littoral. Discussion autour de la situation de l’île Seguin. Des contradictions ont été relevées quant aux actions des politiques publiques en matière de construction de bureaux et l’organisation d’enquêtes publiques, sous forme dématérialisée, qui ont un moindre impact. Il serait judicieux d’organiser un débat public qui ne se limite pas à la région Bourgogne-Franche-Comté ???. Une autorisation administrative a d’ores et déjà été délivrée, ce qui empêche une intervention de la CNDP (trop tard).

Sur la présence de pigeons en ville (Association Espaces) : demande un rapport sur la cohabitation avec les pigeons en ville .

La mairie de Paris a saisi la CNDP pour organiser la concertation sur le livre blanc du périph’.

Data centers : ajouter à la fiche la nécessité de les soumettre à concertation CNDP :

https://www.debatpublic.fr/favoriser-la-participation-du-public-recommandation-de-la-cndp-data-center-5g-718

Mes questions :

Comment la CNDP est-elle organisée à l’échelon régional ?

Des Délégué.e.s régionaux ont été nommés et leurs missions sont

• Promouvoir la culture de la participation (mission de conseils et avis de la CNDP)
• Mobilisation du public lors des débats publics ou concertations.
• Faire en sorte que les responsables de plan/projets aient l’information en amont sur les dispositions législatives de la participation préalable.
• Faciliter les saisines des porteurs de projet auprès de la CNDP
• Disposer de relais efficaces et pérennes sur le territoire,

La mission de conseil peut-elle être demandée par un tiers ?

Toutes autorités qui autorisent les projets ou plans (CL ou préfet) et les porteurs de plans ou projets sur toute question relative à la participation du public au cours de l’élaboration de leur plan, programme ou projet. 

Rendre un avis ou recommandation de nature à favoriser et développer la participation du public  (champ non borné)

Sur certains points, FNE IDF peut être demandeur d'une mission de conseil. Financer ?

Oui la FNE IDF peut demander une mission de conseil dès lors qu’elle a un projet

FNE IDF pourrait être demandeur par exemple sur un projet de méthanisation, mais elle doit trouver le financement pour organiser la concertation préalable (plan de communication, location de salle, animation, CR des réunions…). Elle peut également constituer un GIP.

La loi prévoit plutôt que les ONGE provoquent des concertations ou débats publics sous l’égide de la CDP au travers de l’exercice de leur droit d’initiative (cf.Supra)

Quelle est la portée de cet avis en matière de méthodologie et de conseil ?

La CNDP peut aider à la conception du dispositif participatif et donner les garanties d'information du public et de transparence du processus. Celui.ceux qui sera.ont à l'initiative de cette démarche pourra.ont ensuite se positionner en répondant aux observations du public et les projets pourraient alors se mettre en place, si ce n'est dans un cadre plus apaisé, du moins correctement présenté et débattu avec l'appui de la CNDP, autorité administrative indépendante et experte en matière de concertation du public.

La CNDP est-elle sollicitée par les porteurs de projets ?

Les autorités compétentes (préfet, collectivité) ou porteurs de projets, peuvent solliciter un.e garant.e dans le cadre d’une mission de conseil (art L121-1) pour toute question relative à la participation du public tout au long de l'élaboration d'un plan, programme ou projet, dans le champ de l’évaluation environnementale ou pas

Comment se déroule l’articulation avec les Mission Régionales d’Autorité Environnementales (MRAE), antérieurement et postérieurement à l’action de la commission ?

L’Autorité Environnementale émet un avis sur l’évaluation environnementale d’un projet. Elle intervient donc à un stade postérieur à la concertation préalable/ débat public. Son avis est ensuite transmis au public dans le continuum de la participation (concertation continue, enquête publique).

De même avec les cabinets qui organisent les concertations ?

La CNDP n’est pas une AMO, c’est l’AMO qui organise la concertation à la demande du porteur de projet.

En fonction de la décision de la CNDP.

• Dans le cas de l’article L. 121.8.1, la CNDP le porteur de projet a saisi la CNDP ; Si la CNDP décide d’un débat public, c’est sous son égide. Elle valide en séance plénière du DMO (rédigé par le porteur de projet), calendrier et modalités de la participation
• Dans le cas de l’article L.121.8.2, le porteur de projet sollicite un garant. La CNDP valide en séance plénière le DMO (rédigé par le porteur de projet), le calendrier et les modalités de participation et le porteur de projet met en œuvre le dispositif de concertation (plan de communication, location de salle, logistique, animation du dispositif de concertation, compte rendu…)

Les garants appliquent les principes de la CNDP (indépendance, neutralité, transparence, égalité de traitement, argumentation, inclusion). Ces principes  participent à améliorer les décisions des responsables des projets ou des politiques, ce qui se traduit dans le processus de concertation de l’amont à l’aval.

Le rôle du garant est :

o            En amont de la concertation, une analyse de contexte est réalisée par un garant de la CNDP pour identifier les divers sujets en lien avec la problématique et le projet. Elle permet d’apprécier le degré de connaissance des différents acteurs concernés au projet et les enjeux de la concertation. Ces éléments permettent de concevoir le dispositif le plus adapté, y compris les éléments d’information à mettre au dossier de concertation.

o            Tout le processus de concertation (préparation, déroulement, bilan) est garanti par le garant de la CNDP. Le garant CNDP ne se positionne pas en tant qu’expert du sujet. Au contraire sa « neutralité » peut lui permettre de désamorcer des tensions. Il analyse les positions des acteurs, leurs évolutions, agit pour clarifier les controverses. Il peut ainsi proposer des adaptations du dispositif de concertation ((ateliers « fabrique de propositions », ateliers « cartographiques » …) pour mieux garantir le droit du public à être informé et à participer.

Enfin, le garant de la CNDP rend compte de la concertation dans un bilan rendu public du déroulement de la concertation et des observations du public puis propose des recommandations au porteur de projet pour la suite de l’association du public au déroulement du projet (information, participation en tant que de besoin).

Le porteur de projet indique dans un rapport rendu public les suites données à la concertation et au projet.

Existe-t-il des études et des concertations sur VIAE, acteur de l’aménagement urbain en France ?

Quels sont les liens avec les Conseils d’Architecture, d’urbanisme et de l’Environnement (CAUE) ?

• Le CAUE est une association et à ce titre peut exercer son droit d’initiative.
• Le CAUE pourrait solliciter une mission d’appui et de conseil (L.121.1) ou constituer un GIP
• Il peut produire un cahier d’acteur, en tant que corps constitué, et participer à l’ensemble des concertations

Fiche juridique 1 : Quand saisir ou solliciter obligatoirement la CNDP ? quels sont les effets sur les modalités de la concertation ?

Fiche juridique 2 : Sur quoi porte le droit des tiers de demander une participation préalable ou d'en améliorer la garantie ?

Fiche juridique 3 : Qui sont les tiers disposant du droit de demander une participation préalable ou d'en améliorer la garantie ?

Fiche juridique 4 : Quand et comment le public est-il informé pour exercer son droit d'obtenir ou d'améliorer une participation ?

Détails

Publication : 29 mars 2023